La comunicazione di avvio del procedimento rappresenta uno degli strumenti fondamentali attraverso cui la legge garantisce la partecipazione dei cittadini all’attività amministrativa.
Attraverso tale adempimento, il soggetto interessato viene informato dell’esistenza di un procedimento che potrebbe incidere sulla propria sfera giuridica e può presentare osservazioni, documenti e memorie prima che l’amministrazione assuma la decisione finale.
Ci si chiede tuttavia se la mancata comunicazione di avvio del procedimento comporti automaticamente l’illegittimità del provvedimento adottato.
Su questo tema è recentemente intervenuto il Consiglio di Stato con una decisione che offre l’occasione per tornare su uno dei principi più rilevanti della legge n. 241 del 1990.
Il caso
La controversia riguardava l’autorizzazione per la realizzazione di un’infrastruttura per telecomunicazioni.
Alcuni residenti avevano impugnato il provvedimento sostenendo, tra l’altro, di non essere stati coinvolti nel procedimento e lamentando la violazione delle norme che garantiscono la partecipazione degli interessati.
Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo illegittimo il provvedimento.
Il Consiglio di Stato ha invece riformato la decisione di primo grado.
Il principio affermato dal Consiglio di Stato
Secondo il Consiglio di Stato, l’omessa comunicazione di avvio del procedimento non determina automaticamente l’annullamento del provvedimento finale.
Trova infatti applicazione l’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990, secondo cui il provvedimento non è annullabile quando risulti che il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso da quello concretamente adottato.
La giurisprudenza amministrativa è ormai consolidata nel ritenere che la comunicazione di avvio del procedimento costituisca una garanzia importante per il cittadino, ma che la sua omissione non possa tradursi automaticamente nell’illegittimità dell’atto qualora la partecipazione dell’interessato non avrebbe potuto influire sull’esito finale del procedimento.
La partecipazione deve poter incidere sulla decisione
La sentenza richiama un orientamento consolidato.
Non è infatti sufficiente dimostrare che la comunicazione sia mancata.
Occorre verificare se il soggetto interessato avrebbe potuto fornire elementi, osservazioni o documenti idonei a orientare diversamente la decisione dell’amministrazione.
La tutela della partecipazione procedimentale non viene quindi intesa come un mero formalismo, ma come uno strumento volto a garantire un’effettiva incidenza del cittadino sul procedimento amministrativo.
La centralità dell’istruttoria e della corretta partecipazione procedimentale emerge frequentemente anche in settori caratterizzati da elevata discrezionalità tecnica. In tale prospettiva, la giurisprudenza amministrativa ha recentemente ribadito la necessità di un’effettiva attività istruttoria anche in materia di autorizzazioni per attività di intrattenimento e valutazioni di impatto acustico.
Le conseguenze pratiche
La decisione assume particolare rilievo in tutti i settori nei quali cittadini, professionisti e imprese si confrontano quotidianamente con la Pubblica Amministrazione.
Si pensi, ad esempio, ai procedimenti in materia di:
- edilizia e urbanistica;
- attività produttive;
- autorizzazioni amministrative;
- concessioni;
- ambiente;
- cittadinanza;
- immigrazione;
- procedimenti sanzionatori.
In materia edilizia, ad esempio, la corretta individuazione della categoria di intervento o la dimostrazione della legittima preesistenza di un manufatto dipendono spesso dalla completezza dell’istruttoria e dall’acquisizione degli elementi rilevanti nel procedimento.
Conclusioni
La sentenza conferma l’orientamento secondo cui il diritto di partecipazione costituisce una garanzia essenziale del procedimento amministrativo, ma non può essere interpretato in modo meramente formale.
Per ottenere l’annullamento di un provvedimento non è sufficiente dimostrare la mancata comunicazione di avvio del procedimento: occorre evidenziare in che modo la partecipazione dell’interessato avrebbe potuto influire sulla decisione amministrativa.
La pronuncia rappresenta pertanto un’ulteriore conferma dell’evoluzione della giurisprudenza verso una concezione sostanziale delle garanzie procedimentali, orientata alla tutela effettiva degli interessi coinvolti e al corretto equilibrio tra partecipazione del cittadino ed efficienza dell’azione amministrativa.
Analogamente, la giurisprudenza amministrativa tende sempre più frequentemente a valutare la correttezza dell’azione amministrativa alla luce dell’effettiva istruttoria svolta e della concreta incidenza delle scelte amministrative sull’interesse pubblico perseguito.
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