La progressiva internazionalizzazione della formazione universitaria e del mercato del lavoro rende sempre più frequente una vicenda che fino a pochi anni fa costituiva un’eccezione: il conseguimento di un titolo di studio o di una qualifica professionale in uno Stato diverso da quello nel quale si intende esercitare la professione.
La domanda che ne consegue appare, almeno in apparenza, estremamente semplice:
Come si ottiene il riconoscimento di un titolo conseguito all’estero?
Dal punto di vista giuridico, tuttavia, il quesito è formulato in termini impropri.
Non esiste, infatti, un unico procedimento di “riconoscimento del titolo estero”.
Esistono, piuttosto, una pluralità di procedimenti amministrativi, disciplinati da fonti differenti e finalizzati al conseguimento di effetti giuridici tra loro profondamente diversi.
È proprio questa pluralità che rende necessario un corretto inquadramento preliminare della fattispecie.
Il pluralismo delle fonti
Il riconoscimento dei titoli esteri costituisce uno dei settori nei quali emerge con maggiore evidenza il carattere multilivello dell’ordinamento contemporaneo.
La disciplina della materia non deriva da un’unica fonte normativa, ma dall’interazione tra diritto internazionale, diritto dell’Unione europea e diritto interno.
Il primo livello è rappresentato dal diritto internazionale convenzionale.
Tra gli strumenti di maggiore rilievo assume particolare importanza la Convenzione sul riconoscimento dei titoli di istruzione superiore nella Regione europea, fatta a Lisbona l’11 aprile 1997 ed elaborata congiuntamente dal Consiglio d’Europa e dall’UNESCO.
È opportuno sottolineare come tale Convenzione non costituisca una fonte del diritto dell’Unione europea.
Essa appartiene, infatti, ad un autonomo sistema convenzionale internazionale.
La Convenzione è aperta agli Stati membri del Consiglio d’Europa e prevede, inoltre, la possibilità di adesione, secondo le modalità stabilite dal suo testo, anche da parte di Stati non appartenenti a tale Organizzazione.
Ne consegue che il sistema internazionale di riconoscimento dei titoli di studio può operare anche nei confronti di ordinamenti estranei tanto al Consiglio d’Europa quanto all’Unione europea.
L’individuazione della disciplina applicabile non può pertanto essere affidata alla sola distinzione tra Stati membri e Stati terzi dell’Unione europea, ma richiede una più ampia ricostruzione delle fonti internazionali applicabili al caso concreto.
Il diverso ruolo del diritto dell’Unione europea
La diversa natura della Convenzione di Lisbona consente di comprendere un equivoco piuttosto frequente.
Non ogni questione concernente un titolo conseguito all’estero è disciplinata dal diritto dell’Unione europea.
Quest’ultimo assume rilievo soprattutto nell’ambito della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi, con particolare riferimento al riconoscimento delle qualifiche professionali.
Il diritto internazionale convenzionale e il diritto dell’Unione operano, dunque, su piani tra loro complementari ma non coincidenti.
La loro corretta delimitazione costituisce il primo passaggio di qualsiasi attività di consulenza.
Del rapporto tra riconoscimento delle qualifiche professionali, libertà di stabilimento e disciplina europea ci occuperemo in un successivo contributo.
Titolo accademico e qualifica professionale
L’errore più frequente consiste nel considerare equivalenti il titolo accademico e la qualifica professionale.
Le due categorie rispondono invece a funzioni profondamente differenti.
Il titolo accademico attesta il completamento di un percorso universitario.
La qualifica professionale abilita, invece, all’esercizio di una professione regolamentata.
Ne consegue che il procedimento di riconoscimento varia non soltanto in relazione allo Stato nel quale il titolo è stato conseguito, ma anche in funzione dell’effetto giuridico concretamente perseguito.
Può trattarsi, ad esempio:
- del riconoscimento accademico di un titolo universitario;
- dell’accesso ad un Esame di Stato;
- del riconoscimento di una qualifica professionale;
- dell’accesso ad un concorso pubblico;
- della prosecuzione degli studi.
Non esiste, dunque, “il” riconoscimento del titolo estero.
Esistono procedimenti amministrativi differenti, ciascuno destinato a produrre effetti differenti.
Il procedimento amministrativo
Una volta individuata la disciplina applicabile, occorre identificare l’autorità competente.
A seconda della fattispecie, il procedimento potrà essere attribuito ad un’Università, ad un Ministero, ad un Ordine professionale ovvero ad altra amministrazione.
L’attività amministrativa assume spesso carattere tecnico-discrezionale.
L’Amministrazione è infatti chiamata a valutare la corrispondenza tra percorsi formativi appartenenti ad ordinamenti differenti, verificando se sussistano i presupposti richiesti dalla normativa applicabile.
Proprio questa componente tecnico-valutativa distingue il riconoscimento dei titoli esteri da molti altri procedimenti amministrativi.
Il sindacato del giudice amministrativo
La presenza di valutazioni tecnico-discrezionali non sottrae il procedimento al controllo giurisdizionale.
Anche il provvedimento di diniego può essere impugnato dinanzi al giudice amministrativo.
Il sindacato del TAR, tuttavia, non comporta la sostituzione della valutazione tecnica dell’Amministrazione con quella del giudice.
Il controllo riguarda, piuttosto, la correttezza del procedimento, la completezza dell’istruttoria, l’adeguatezza della motivazione, l’assenza di errori di fatto, di travisamenti o di manifeste illogicità nell’esercizio della discrezionalità tecnica.
Considerazioni conclusive
L’esperienza professionale dimostra come il principale ostacolo al riconoscimento dei titoli conseguiti all’estero non risieda, nella maggior parte dei casi, nella complessità della procedura amministrativa.
La vera difficoltà consiste nell’individuare correttamente la disciplina applicabile.
Solo una volta ricostruito il sistema delle fonti, individuata la natura dell’interesse fatto valere e identificata l’autorità competente è possibile avviare il procedimento corretto.
In questa prospettiva, il riconoscimento dei titoli esteri rappresenta un significativo laboratorio del diritto amministrativo contemporaneo, nel quale pluralismo delle fonti, autonomia amministrativa e tutela giurisdizionale concorrono alla costruzione di un sistema sempre più aperto alla mobilità internazionale delle persone e delle professioni.